高品质文库网

试析我国非营利组织管理体制***
收录时间:2022-11-25 23:00:04  浏览:0
收稿日期 2004 01 06 作者简介 韩雪峰 1978 男 广东番禺人 中山大学***与公共事务管理学院博士生 第 16 卷第 4 期 2004 年 8 月 广东行政学院学报 Journal of Guangdong Institute of Public Administration Vol 16 No 4 Aug 2004 试析我国非营利组织管理体制*** 韩雪峰 中山大学 ***与公共事务管理学院 广东 广州 510275 摘要 我国社团***制度存在着管理主体缺位 管理对象不全面等*** 对这些***进行分析可以 发现其背后的双重管理体制存在着深刻的危机 这要求对非营利组织管理体制进行*** 关键词 非营利组织 管理体制 ***分析 中图分类号 C916 文献标识码 A 文章编号 1008 4533 2004 04 0085 04 An Analysis of The Management System of Chinese NPOs and Its Defects HAN Xue feng Dept of Politics and Public Aff air Zhongshan Univ Cuangzhou 510275 China Abstract Double management is the characteristic of the management system of Chinese NPOs whose daily mode is the NPO s Annual Checking System However there are such defects as absence of managers and so forth in the NPO s Annual Checking System which reflects the pro found crisis in the management system of Chinese NPOs Therefore it is time to reform the current management system Key words Chinese NPOs management system defects analyzing 目前 我国的非营利组织实行的是双重管理体制 即非营利组织受到登记管理机关和业务主管单位的双 重监督 双重管理体制包括登记管理和日常管理两个 方面 其中社团***制度是日常管理的主要形式 改 革开放以来 随着我国非营利组织的迅猛发展 非营 利组织已经从根本上改变了它与政府之间的关系 双 重管理体制对非营利组织的进一步发展造成了障碍 因此 分析双重管理体制的内在*** 创新非营利组 织管理体制有着现实意义 一 社团***制度的***分析 从表面上看 我国对社团的管理体制已经非常完 善 不仅包括自我审查 业务主管部门的初审 还包 括登记主管部门的正式审查 而且 ***的内容也面 面俱到 然而 从这一制度的实际效果看 似乎并不 85 尽如人意 以至于中央不得不三令五申要求加强对社 会团体的监督管理 可见 我国现行的社团***制度 存在问题 主要表现在 1 社团管理组织的缺位 组织缺位在中国并不是 管理主体的缺乏 而是表现为官方管理主体的多样化 和激励不足 1 民政部门是负责社团管理的主要部门 但是在我国 民政部门相对来说是一个弱势部门 再 加上很多地方的民政系统没有专门的社团管理部门 因此登记主管部门对社团的监督与评估能力很弱 而 另一方面 根据条例规定 民政部门需要对所有社团 的***报告进行正式的审查 但是民政部门根本不可 能对每一个社团的***报告进行认真 细致的审查 而只能是每年都例行公事 走一个过场 也就是说 登记主管部门很难对所有非营利组织进行有效的监督 为了弥补登记主管部门监督与评估的不足 我国 实行了双重管理体制 即希望通过业务主管部门发挥 较大的监督与管理职能 然而 业务主管部门的管理 也存在不少问题 1 巨大的权力意味着巨大的责任 业务主管单 位的巨大责任使得他们不愿担当社团的 婆婆 从而 使社团因为找不到 婆婆 而无法申请成立 提高了 社团的进入门槛 因此 有的社团因为无法找到自己 的业务主管单位而以营利企业的名义在工商局注册 2 业务主管单位往往有自己的主业 因此它们 没有精力或不愿意对挂靠的社团进行监督和管理 3 有的业务主管单位向社团收取管理费 但是 并不履行法律规定的监督责任 反而成为非法行为的 保护伞 把业务指导变成了寻租行为 4 很多社团与业务主管部门的关系过于密切 例如 有的社团的负责人是业务主管部门退休的老领 导 有的社团的负责人则是由业务主管部门任命 甚 至是原业务主管部门的工作人员 在这种情况下 业 务主管部门对社团的监督往往不严格 甚至形同虚设 5 社团成为业务主管单位的附属机构 一方面 业务主管单位对社团的控制无所不包 无所不在 另 一方面只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业 务主管单位 这样一来 所有的合法社团都在政府的 直接控制之下 从而彻底剥夺了社团的自***和自治 的可能性 2 管理对象不全面 社团***制度的对象是特指 经民政部门登记注册后 合法成立的社团 但是 如 果我们关注的对象是所有的实际进行活动的社团 那 么目前中国至少存在四类社团 经过登记注册并具有 法人资格的社团 经过登记注册但无法人资格的社团 如挂靠在某单位下的社团 注册为企业法人的社团 和干脆就不进行任何注册的社团 2 可见 社团***制 度只覆盖第一类社团 其余三类社团游离于现有的社 团管理机制之外 我国目前实行的严格的社团登记管理体制是造成 管理覆盖面狭窄的主要原因 社会团体登记管理条 例 第三章对社团成立的条件和程序做出了规定 不 仅有对会员人数 财产数额 发起人和拟任负责人资 格等方面的*** 更有登记管理机关在行政管理中进 行的更多的*** 严格的社团登记管理体制并没有遏 制住非营利组织的发展 那些不符合登记管理条例规 定的非营利组织 设法以各种面目出现在社会上 在 非营利组织监督体制之外寻找生存和发展之道 例如 清华大学非营利组织研究所 1999 年对全国范围内的非 营利组织进行调查 在被调查的 1508 个非营利组织 中 有 68 2 的组织在民政部门登记注册 有 5 1 在工商部门登记注册 6 3 在事业单位内部登记备 案 有高达 14 的非营利组织属于其它类型 3 这些 体制外的非营利组织能够在与法律规定不一致的情况 下 正常 地存在并开展活动 是因为它们具有社会 合法性 行政合法性和***合法性 4 合法性的要旨 是 由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被 接受 这种规则可以是法律程序 也可以是一定的社 会价值或共同体所沿袭的各种先例 因此 一些非法 的社团可能自身存在某种合法性基础而得以生存和发 展 大量非法社团的壮大和发展 使社团***制度陷 入了一个两难困境 一方面 政府在打击非法社团的 时候 必然面临组织的合法性问题 如果政府无视这 些组织存在的社会 行政和***合法性 只是一味采 取强制措施取缔非法社团 那么其结果只能是取缔风 暴一过 非法社团就会像野草一样 春风吹又生 另 一方面 如果政府打击非法社团不力 就会影响合法 社团接受政府管理的积极性 因为政府的控制性管理 只会提高合法社团运营的成本 使之在与非法社团竞 争中处于劣势地位 二 双重管理体制的***分析 社团***制度的***反映了其背后的双重管理体 制存在深刻的危机 双重管理体制相对于以前多头管 86 理体制是一种进步 它在分清社团管理职责 理顺社 团管理体制方***有积极意义 但是 双重管理加强 了政府在登记管理方面对非营利组织的监督 管理和 *** 并通过分散责任回避了登记管理部门与非营利 组织之间的直接冲突 使得非营利组织在通过登记注 册成为合法组织之前 必须首先成为政府所属的一定 职能机构所需要和能够控制的对象 因此 经政府选 择而合法成立的非营利组织 必须首先满足政府部门 的需要 根据王名 刘国翰和何建宇的研究 社团生成模 式分为政府选择模式和社会选择模式 5 政府选择模式 的特点是政府部门通过行政手段成立新社团 由此成 立的新社团必然把实现政府利益放在第一位 社会选 择模式选择的主体是社团活动家 社团活动家根据消 费者的需求或获得资助的可能性以及自身社会资本的 积累来判断是否应当成立新的社团 这种模式生成的 社团 往往把实现社会公共利益作为组织的宗旨 而 双重管理体制则体现了我国非营利组织生成的政府选 择模式 即政府为了实现当时的社会政策成立社团 政府的行为目标决定了什么样的社团能够生存 这一 模式的选择一般有 辅助说 和 ***促进说 两种 解释 1 辅助说 辅助说从经济学的角度认为 政府成 立社团的目的在于帮助政府分担社会管理责任 降低 社会管理成本 因此新成立的社团必须受到政府的有 效控制 并能满足政府的需要 5 由于社团主管部门在决定社团的成立 合并 撤 销过程中的作用非常大 因此社团成立与否往往与主 管部门自身的成本 收益分析有着密切的联系 在 不成立社团的情况下 主管部门将独力承担所有的行 政任务 由于主管部门的目标是自身经济效益的最大 化 其最大利益目标是实现治理成本和财政预算平衡 但实际情况是 一方面上级部门或者立法机关下拨的 财政预算总有一定限额 另一方面 由于社会的治理 过程是一个复杂的过程 如果仅仅由政府部门承担社 会治理的责任 那么政府的成本将非常高 因此 当 社会变化越快 社会结构越复杂 政府治理成本远远 高于财政拨款的时候 主管部门就越有动力成立社团 来降低治理成本 社团降低主管部门治理成本的原因在于 1 社 团的运行成本比较低 社团的工作人员一般不占用主 管部门的行政编制 社团工作人员的工资水平和福利 水平也低于政府部门的工作人员 2 社团可以通过 其他活动获得外界的捐助和收入 3 社团可以通过 会费 服务费等形式从被管理者那里获得资金 因此 社团主管部门只需要投入少量的资金和人力 就可推 动成倍的社会资源实现本部门的治理目标 不过 社团的成立和运作也会给主管部门带来成 本 这种成本来自三个方面 1 社团的日常活动需 要一定的经费支持 大多数社团无法实现收支平衡 他们需要主管部门给予一定的经费才能生存下去 2 主管部门对社团的管理和监督需要一定的成本 主管 部门下辖的社团越多 管理和监督的成本将会迅速增 加 3 社团的运作给主管带来***风险 ***风险 的大小同社团的类型密切相关 降低成本是政府成立社团的目的 只有成立社团 所降低的治理成本高于成立社团所增加的监督成本 成立社团才符合政府的目的 因此 为降低监督成本 政府部门通常采用提高成立条件 开展大规模清理整 顿等行政手段 控制社团数量 例如 从 1997 年 4 月 到 2000年 12 月 民政部门对社团进行大规模清理整 顿 经过这次清理整顿后 全国社团总数由近 20 万个 减少至 13 6 万个 其中注销 4 7 万个 撤销 1 2 万 个 5 2 ***促进说 ***促进说从***学的角度出发 认为寻求合法性重建的努力以及政府的强大 使得政 府在对待社团发展的问题上存在两种彼此冲突的态度 即促进与***并存 以***为主 政府选择模式就是 这两种矛盾心态的动态平衡点 2 新中国建国后至 1976 年 我国政府的合法性建立 在来自西方的历史唯物主义和来自我国的***文化传 统基础之上 但是 全球性的经济体制竞争的结果 摧毁了历史唯物主义赋予计划经济体制的合法性 由 此形成了我国政府的合法性危机 作为合法性危机的 反应 ***采取了***齐下的战略 一方面通过市 场化***建立政绩合法性基础 另一方面则通过*** 和社会领域之中的一系列***建立***合法性基础 市场化***的深入发展必然引起社会领域的变革 而真正意义上的社会领域变革 将不可避免地带来社 会领域的自治 社会领域的自治又将不可避免地催生 一批***自主的社会组织 其中一些社团难免要对政 府说三道四 干预政府决策 甚至还会觊觎政府的政 87 治权力 从而损害政府的切身利益 正是由于经济领 域***和社会领域***与政府当前利益的关系存在深 刻的差异 所以政府对它们采取完全不同的态度 对 于市场化*** 政府采取全力推进的策略 打破了一 切意识形态的禁忌 表现了无所顾忌 义无反顾的改 革精神 但是对于社会领域中的结社问题 则采取尽 力***的策略 把社会领域的***置于经济领域*** 的从属地位 只有当不进行社会领域的*** 就无法 进一步推进经济领域的***时 才在社会领域中进行 有限的*** 而且这种***也严格局限于不阻碍经济 领域的***的范围之内 三 ***我国非营利组织管理体制势在必然 无论是辅助说还是***促进说 强调的都是政府 对非营利组织的控制 非营利组织对政府利益的满足 但是在市场化***不断深入 政府与社会日益分开的 今天 仍然用政府选择模式来管理非营利组织就显得 不合时宜了 用社会选择模式代替政府选择模式成为 历史发展的必然 社会选择就是由各种社会力量决定是否成立非营 利组织 成立什么样的组织 以及维持多大规模的非 营利组织 在社会选择模式中 非营利组织不需要找 一个政府部门作为业务主管部门 因此政府部门不再 作为主管部门 而是作为行政机关 在社会选择过程 中由社会选择主体 这里的社会主要包括公民和企业 公民和企业可以用多种方式表达自己对非营利组织的 支持并从非营利组织那里获得相应的服务 我国***开放的不断深入 为这一转变营造了良 好的客观环境 邓国胜从宏观和微观两方面分析了 1978 年以后我国非营利组织发展的新环境 3 从宏观 层面看 农村开始的经济体制***为社团发展提供了 必需
温馨提示:
1. 高品质文库网仅展示《试析我国非营利组织管理体制***》的部分公开内容,版权归原著者或相关公司所有。
2. 文档内容来源于互联网免费公开的渠道,若文档所含内容侵犯了您的版权或隐私,请通知我们立即删除。
3. 当前页面地址:https://www.gpinxiao.vip/doc/ecadca326afbbd23.html 复制内容请保留相关链接。