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水资源管理的根本突破口在于拆分水利部
收录时间:2022-11-25 22:56:04  浏览:0
水将成为二十一世纪的石油 这是上个世纪就已经喊出的口号 十年过去 水资源保护 水安全问题 在中国显得越来越紧迫 一方面中国人均水资源只有世界平均的三分之一 另一方面却因为时空的分布不 均 水的时间与空间的调度在中国更有可能性 我国的水资源管理正如多位学者指出的处于多龙治水的混 乱 但即使在立法者已经意识到问题的前提下 经过2002年 水法 和2008年 水污染防治法 的修订 混乱仍然没有实质改进 水少 水脏的问题不仅没有改变还有加重的趋势 我国中原地区干旱问题 全国 范围内的水污染问题都已经十分严重 这些可能会被认为是经济发展中必然要带来的次生问题 即使在承 认这些由于经济产生的水环境问题是不可回避的现实下 但经过这么多年的政策重视 法律治理 水问题 不是减轻而是更为迫近 那不禁要问 水治理体制是不是严重地制约了水问题的解决 这里所谓的体制性 问题可以扩展到很大 比如先发展还是先污染 重经济还是重环保 但更具体的 对于水问题是水利部还 是环保部管辖的问题 在现***体制下 更值得探讨 一 水经济与水环境 在工业化之前 同样不能否定水问题的存在 但主要是洪水与干旱 由此调水及水资源的区域及行业 分配成为水管理规则的主要内容 在德国早期的水法中 就相应地规定了航运权与磨坊取水权的相互关 系 规定了水的相邻权 我国的水治理也主要是集中在防洪与抗旱上 而随着工业的发展 水污染问题已 经超越水多水少的问题 虽然在形式上因为水污染导致了水少 但这个意义上的水少不再能用传统的调水 来解决 水并没有实质性的缺少 而是失去了基本作为水的使用功能 在这种情况下 当然不能否定传统水法规的作用 对于航运 渔业 农业 矿业及工业都需要有一种 利益平衡后的适当水资源分配 尤其是作为人类生存基础的饮用水的保障 其意义不是降低了 在认识到 水资源日益紧张的现实下 合理开发与利用就是节约和保护的一个重要方面 所以传统意义上的水法规更 具现实意义 水污染其实可以归纳到水利用范围内 这是不合理的水利用后产生的一个后果 这里的水利 用不应该只理解为使用水的过程 而更应当将利用水后 恢复 平衡和循环水物质作为一个整体来理解 尤其是在全球层面上提出了可持续发展的理论 可持续发展的理论不应当被理解为发达国家对后发展国家 的错误诱导 这种理论在事实上一方面是发达国家发展经验的总结与启示 另一方面对于发展中国家的有 秩发展证明上也是有益的 不管是水利部还是环保部的官员都曾多次提出 水污染已经成为我国水问题的核心问题 那水污染是 不是有可能超越原来的水经济意义 水利部门已经无法在现有制度下完成对水污染的防治 而需要成为环 境保护部门的管理领域呢 根据水法第一条 水法的立法宗旨是为了合理开发 利用 节约和保护水资 源 防治水害 实现水资源的可持续利用 适应国民经济和社会发展的需要 可持续利用这个词的重点不 是在利用 而是可持续上 如何才能达到可持续 即需要采取保护 在利用的同时要重视保护 利用是逐 利下的常态行为 而如何保护才更需要通过法规来约束 规定使用者的权利与义务 水污染是我国水环境 问题的核心问题 而水环境问题可能还有干旱 还有水土流失 土壤沙漠化等 因为环境是一个自然界的 整体 水不只是人类生存的基础 同样是生物生存环境与基础 是环境的不可缺失的一部分 而从现实的 新闻报道到水利部和环境部工作的方向来看 水污染已经超越了以人类为中心的水经济的范畴 已经构成 水环境问题的最现实最严重的威胁 二 中央与地方的管辖权限 我国是单一制国家制度 根据宪法只有全国***作为最高权力机关行使国家立法权 而国务院作为最 高权力机关的执行机关 在很大意义可以说 只要全国***在管理事务上没有***范围 那国务院就有执 行相关法律的职责 在水资源管理上 在国家层面的最主要是 水法 水污染防治法 和 防洪 法 当然国务院还制定了大量的行政法规 如 水文条例 干旱防治条例 河道管理条例 等 在地方立法上 许多省级权力机关制定了 水资源管理条例 这在一定程度上超越了国家层面的看 似水质与水量分开管理的水资源管理制度 但即使宪法通过立法法更详细地规定了最高权力机关的专属立法权限事项 地方立法权也不是真正意 义上的立法权限 因为地方性法规在法条内容上 不得偏离法律与行政法规的规定 只能与此保持一致 而且最高立法机关的专属性立法权限 只是对于国务院制定行政法规及地方制定地方性法规的*** 而不 是对其本身的*** 这导致行政法规与地方性法规都缺少法确定性 法律可能随时可以改变某些规定 在水法第十二条规定了 国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制 国务院水行 政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作 国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河 湖泊 设立的流域管理机构 以下简称流域管理机构 在所管辖的范围内行使法律 行政法规规定的和国务院 水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责 县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限 负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作 这一条相应的规定了国家及地方各级水行政主管部门的 权限 按行政区域或流域进行地域划分 而在国务院水行政主管与地方相关机构的行政关系上 直接规定 的是业务技术上的指导关系和相关规划与措施的执行上 间接的是政府上下级关系 即根据地方组织法第 五十五条 地方各级人民政府既要对本级***还要对上级行政机关负责并报告工作 都受国务院统一领 导 服从国务院 地方各级政府必须依法行使职权 并有职责执行法律规定 这说明了地方政府的水行政 主管部门主要通过三个途径接受上级主管部门的管理 一是技术标准的执行 二是与其它部门一起组成的 地方政府对上级政府的负责与报告 三是通过对法律法规和地方性法规的执行 如执行国务院的大量涉水 行政法规及地方性的水资源管理条例 在这种中央与地方的上下层关系上 在法律规定和实践操作中日益 加强流域管理机构的实质性职权 符合自然水体的特征 解决一些地方行政区域难以处理的问题 更注重 宏观综合性和流域整体协调性 三 水利部还是环保部 水利部与环保部在水相关事务的划分 有多部法律进行了规定 最主要是环境保*** 水法和水污染 防治法 环境保***第七条规定 国务院环境保护行政主管部门 对全国环境保护工作实施统一监督管 理 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门 对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理 国家海 洋行政主管部门 港务监督 渔政渔港监督 ***环境保护部门和各级*** 交通 铁道 民航管理部 门 依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理 县级以上人民政府的土地 矿产 林业 农业 水利行政主管部门 依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理 根据此条规定 在地方与国家层 面上 环境保护行政主管部门在本辖区内有统一监督管理的职责 在国家层面上 这种统一监督管理是与 另外二种监督管理共同实施的 一是在环境污染防治上 国家环境保护行政主管部门与国家海洋行政主管 部门 港务监督 渔政渔港监督 ***环境保护部门和各级*** 交通 铁道 民航管理部门的关系是统 一监督管理与具体实施监督管理 二是在资源的保护上 各级环境保护行政主管部门与土地 矿产 林 业 农业 水利行政主管部门 构成环境保护工作的统一监督与具体资源保护的实施监督管理的关系 环 境保***已经制定二十年没有修改 环境保护的内涵已经有了相当大的扩展 一方面 不管是具体的环境 污染防治还是资源保护的实施监督 相关行政主管部门都变得更为广泛 另一方面 在统一监督管理与具 体实施监督管理分工负责 环境保护与环境污染防治和资源保护的关系上 环境保***在总结当时的环境 行政体制现状下 为后来制定的其它环境媒质的单行法律的环境行政关系初步定调 规定了基本结构 即 环境保护主管不是直接实施者 而是统一监督者 环境保护包括环境污染防治和资源保护二个方面 在此需要说明三个问题 1 水资源开发 保护和污染防治的三者关系 2 水资源保护生活 生产和 生态用水的三者关系 3水环境之于整个生态环境保护的意义 在资源的利用上 其实都是民法上要规定的 包括所有权和使用权等问题 在环境法或者环境资源法 中所提到的开发 都是指合理有秩开发 即都带有保护的意思 开发与保护就成为一个有机的统一体 开 发必须要以保护为前提 保护是为了可持续的利用 而污染防治只是保护的一个阶段 可以理解为因为产 生了需要先及时治理的污染 就象身体生病一样 保持健康在有疾病的前提下 要先进行治疗 但保持健 康还指平时生活中的保养与调理 当然如果从更广意义上讲污染防治包括防与治二个方面的话 那就与环 境保护是同一个意义 我国现在的水资源管理中的立法是人为地将水资源开发 保护和污染防治进行了区 别 这种区别只是词语上的游戏 而不是基于对资源管理的客观地认识 水法 第四条规定 开发 利用 节约 保护水资源和防治水害 应当全面规划 统筹兼顾 标本 兼治 综合利用 讲求效益 发挥水资源的多种功能 协调好生活 生产经营和生态环境用水 长期以 来 对水资源只开发利用 没有保护措施 重开源轻节流 生经济效益轻生态环境保护 用水浪费和水污 染 使缺水矛盾加剧 造成生态环境恶化 而在日益缺水的现状下 水资源管理没能建立有秩地宏观配 置 高效的节水机制 在生活 生产与生态三个方面的用水中 不可否认 生活饮用水的保障置于最高安 全等级 而生产经营次之 而对生态环境用水在中国开始被重视不过是十余年间事 而事实上 只有生态 环境用水的保障才是与水资源的保护在本质上是一致的 才符合可持续利用的要求 虽然生态环境用水的 保障是与人类对水资源利用最不直接的 但却是最根本的 因为环境是一体的 只有有一个健康的生态环 境 才可能有一个健康的水体 这不仅是涉及到环境保护中的人类中心主义和环境本位论 更是涉及到如 何从根本上保护水环境的环境综合整体保护的观念 接下来就要讲水环境对于整个生态环境保护的意义 水不仅是人类的生存同样是环境平衡 动植物生 存的基础工业 水是环境中与大气 土壤等最根本的几个环境要素之一 水不仅只是一种物质 水更是可 以构成环境 如江河湖泊 海洋湿地等 环境的各媒质又是相互影响相互融合在一起的 在国际上 环境 保护日益追求综合与整体性 环境保护涉及到社会的各个方面 所以在环境管理中 环境保护部门不可能 在各领域都进行深入具体的管理 而进行一种反射监督管理的机制 同时负担一种纵向的协调职责 在我 国的水资源管理的现实中 环境部门负责企业单位的污水排出管理 而水利部负责除此以外的水资源全面 管理 这种管理体制忽视了环境保护的综合整体性 否定了水作为最重要的环境要素在环境保护中的核心 意思 如何解决水利部门与环境保护部门在水资源管理上的职权冲突及管理效率 首先要确立在现阶段 水 环境保护是水资源管理中的核心与重点 从这个前提出发 饮用水水源保障 生产经营用水的合理调配及 生态环境用水的保障才可能在现水污染及环境污染十分严峻的现实中克服困难 因为机构设置是水资源管 理中最重要的人类能动性的集中体现 在我国水资源管理需求急迫 而管理实效却偏低的现实下 对于水 资源管理部门的机构***将是从根本上改变现状的必要措施 对于水资源管理部门的机构***可以有二种方案 一是将水利部整个并入到环境保护部下 仍然专门 负责水环境 水资源管理 这还将有力解决现在环境执法力量不足的矛盾 二是水利部分拆
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